陳逸飛老師警察監所學堂部落格

*貪污犯罪之探討*

一、貪污的定義[1]

(一)學者Klitgaard的定義：

  1.不論某項業務是公共或私人的、甚至是非營利的，任何組織或個人若對某項財貨或服務擁有壟斷能力，並可自由裁量誰能得到這項財貨或服務以及數量多寡，而此支配者卻無課責顧慮，貪污就可能發生。

2.貪污的公式：C（corruption）＝M（monopoly）＋D（discretion）－A（accountability）

(二)學者World Bank的定義：貪污為「濫用公職牟取個人利益」（the abuse of public office for private gain）。「濫用公職」包括下列情況：

1.公務員接受、要求、勒索賄賂；

2.私人主動提供賄賂藉以規避公共政策和手續，並換取相對利益或利潤；

3.公務員未獲得利益，卻藉政治酬庸或裙帶關係，使親信獲得國家資產。

二、貪污犯罪的類型[2]

(一)學者Jain的分類：

    1.重大貪污（grand corruption）：民選政府首長違背人民託付，利用（exploit）  權力改變國家政策的制訂或執行，以犧牲民眾福祉來牟取個人私利。例如臺灣因「二次金改」所爆發的貪污醜聞，應屬這一類。

    2.官僚貪污（bureaucratic corruption）：指人民為了獲得某項服務或加快服

      務速度，向政府官員行賄的情形，這是最普遍的貪污現象，又稱為「小額

      貪污」（petty corruption）。

    3.立法貪污（legislative corruption）：是指國會議員接受利益團體的賄賂而    制訂對後者有利的法案，或是經由買票（vote-buying）尋求連任。

(二)學者David H. Rosenbloom 的分類：

    1.單方面貪污行為，目的在獲得物質利益者：如偷竊公物、侵吞公款、以公濟私。

    2.單方面貪污行為，目的在獲得權威享有者：如權威的取得、保有、擴張。

    3.涉及交易的貪污行為，目的在取獲得物質利益者：如受賄、回扣、敲詐。

    4.涉及交易的貪污行為，目的在取獲得權威享有者：如互惠關係（clientele

      relationships）。

  (三)聯合國貪污行為的分類（UNDCCP, 2002）：

    1.賄賂（bribery）：賄賂涉及承諾，經由利益給付，影響公務員行為或決策。

    2.盜用（embezzlement）：個人被授權管理有價值財物，卻盜竊所託管之物。

    3.欺詐、舞弊（fraud）：某行為定義在欺騙其他人或組織，目的在牟取個人

或第三者之利益。

4.勒索敲詐（extortion）：強迫他人以金錢或有價物品換取某作為或不作為。

    5.濫用自由裁量（abuse of discretion）：利用法律賦予職權，給予某群體或個   人不當的特別優惠待遇，或採取歧視性或差別待遇，藉以換取本身利益。

6.利用利益衝突或內線交易（exploiting a conflict of interest/insider trading）：

違反官方所賦予自己的身份和職責，參與交易，並且從中得利。

7.收受不法之餽贈、恩惠、或佣金（receiving an unlawful gratuity, favor or illegal

commission）：公務員收受任何想和政府做生意者的有價物品。

8.偏私（favoritism）：將資源或服務提供給具有親屬、政黨、種族、宗教關係或其他受到偏愛的團體。

9.裙帶關係（nepotism）：擁有任命權力之首長，提名自己親戚擔任公職。

10.非法之獻金（illegal contributions）：一團體向政黨或執政的政府提供金

錢，換取免於侵犯騷擾。

  (四)我國刑法與特別刑法之分類[3]

   1.違反貪污條例之犯罪：公務人員或受委託承辦公務者觸犯下列行為之一者稱為貪污犯罪（貪污治罪條例第4、5、6條）：

(1)竊取或侵占公用或公有器材、財物者。

(2)藉勢或藉端勒索、勒徵、強占或強募財物者。

(3)建築或經辦公用工程或購辦公用器材、物品，浮報價額、數量，收取回扣或有其他舞弊情事者。

(4)以公用運輸工具裝運違禁物品或漏稅物品者。

(5)對於違背職務的行為，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益者。

(6)意圖得利，擅提或截留公款或違背法令收募稅捐或公債者。

(7)利用職務上的機會，詐取財物者。

(8)對於職務上的行為，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益者。

(9)意圖得利，抑留不發職務上應發的財物者。

(10)募集款項或徵用土地、財物，從中舞弊者。

(11)竊取或侵占職務上持有的非公用私有器材、財物者。

(12)對於主管或監督事務，直接或間接圖自己或其他私人的不法利益者。

(13)對於非主管或監督事務，利用職權機會或身分圖自己或其他私人的不法利益者。

2.部分瀆職犯罪：公務員觸犯刑法瀆職罪者有以下幾項（刑法分則第四章）：

(1)公務員不盡其應盡之責，而委棄守地者。

(2)公務員或仲裁人對於職務上的行為，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益者。

(3)公務員或仲裁人對於違背職務的行為，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益者。

(4)於未為公務員或仲裁人時，預以職務上的行為，要求、期約或收受賄賂   或其他不正利益者。

(5)有審判職務的公務員或仲裁人，為枉法的裁判或仲裁者。

(6)有追訴或處罰犯罪職務的公務員，濫用職權為逮捕或羈押者、意圖取供而施強暴脅迫者，及明知為無罪之人，而使其受追訴或處罰，或明知為有罪之人，而無故不使其受追訴或處罰者。

(7)有管收、解送或拘禁人犯職務的公務員，對於人犯施以凌虐者。

(8)有執行刑罰職務的公務員，違法執行或不執行刑罰者。

(9)公務員對於訴訟事件，明知不應受理而受理者。

(10)公務員對於租稅或其他入款，明知不應徵收而徵收者；對於職務上應發給的款項、物品，明知應發給而抑留不發或剋扣者。

(11)公務員廢弛職務，釀成災害者。

(12)公務員對於主管或監督的事務，直接或間接圖利者。

(13)公務員洩漏或交付關於中華民國國防以外應秘密的文書、圖畫、消息或物品者。

(14)在郵務或電報機關執行職務的公務員，開拆或隱匿投寄的郵件或電報者。

(15)公務員假借職務上的權力、機會或方法，以故意犯刑法本章以外所規定之罪者。

3.其他職務犯罪：包括司法人員對犯罪嫌疑人或被告使用肉刑或變相肉刑逼取口供的行為，或使用暴力逼取證人證言等行為；或監所工作人員對受刑人的暴力或虐待行為等。

三、近年來地檢署貪污起訴案件[4]

四、貪污犯罪之特性[5]【口訣：隱密忌諱（又）狡猾→犯罪黑數（會）擴散】

隱密性：當事人具有共同利益關係，不輕易透露內情，加上行政人員知識較高、行政程序認知強，必多方規避法律，非透過內部檢舉，外界不易知悉內情。

忌諱性：行政組織文化多流行對同事「賄賂行為不得舉報」，否則會被認為是告密者的戒律。認為對同事不合法、不合理行為，應沉默不應舉發。

狡猾性：行為人謀取不法利益時，會千方百計採狡猾手法，利用身分職務將不法財物占為己有，犯行後會將證據湮滅，由於犯罪證據難於取得，故常須透過機關內部的檢舉，方能發揮嚇阻效能。

高犯罪黑數：由於犯罪具隱密性、忌諱性，呈現統計數字的貪污犯行，僅為冰山一角，尚有許多未被察覺者，隱身於犯罪黑數中。

擴散性：貪污犯罪會產生「犯罪漣漪」效果，機關中貪污行為若長期未被發覺或行為人未受懲罰，往往會產生「示範作用」，引誘機關中其他成員效仿，使貪污行為像傳染病般擴散蔓延至整個機關。

五、貪污犯罪產生原因[6]

  (一)文化與宗教因素

   1.南歐義大利、西班牙、希臘等國比北歐荷蘭和英國貪污情形普遍，可能因前者社會充滿深厚「扈從關係網絡」（patron-client networks），並充斥著「地區掮客」（regional brokers），導致貪污機會增加。

2. Dalton和Morriss認為儒家家長制（patriarchy）強調君主父權及忠孝美德，易導致「送禮」和「賄賂」間界線模糊，復以強調教育和道德勸說，較忽視法治（the rule of law），所以貪污賄賂盛行。

3.Husted發現貪污程度與下列文化特質有關：

(1)權力距離（power distance）：若沒有權力的人對於權力分配不均的接受程度越大，領導人便享有更多特權，貪污會越嚴重。

(2)個人主義和集體主義（individualism-collectivism）：拉丁美洲國家偏向集體主義，婚姻、工作、信仰受家庭強烈影響，家族利益重於社會利益，此種思維也會助長貪污。

(3)避免不確定性（uncertainty avoidance）：拉丁美洲國家排斥不確定性，所以傾向制訂許多嚴苛法律，但法律經常不切實際無法執行，實際運作又有另一套因應作法。

(4)男性或女性（masculinity-femininity）：男性文化社會看重成就與獨斷，女性文化社會重視關係與合作，拉丁美洲社會充滿濃厚男性文化，導致政府與民眾重視經濟效率，對貪污較為容忍。

4. Treisman指出，階級性強宗教如天主教、回教社會，人民較不挑戰掌權者，政教緊密結合國家，宗教監督功能薄弱。而基督教產生背景源於反抗國家扶持的宗教，強調平等及個人主義，在監督譴責政府濫用權力方面較積極。

(二)經濟與制度因素

1.二十世紀後國家經濟角色擴張，政府掌握財政資源，但個人會基於經濟理性牟取最大利益，故分配管制過程會成為公務員和私人貪污的誘因。

  2.Mauro 、Begovic指出，貿易限制、政府補貼、價格控制、多重外匯兌換率措施，或違反市場機制的政府干預會創造貪污誘因。

3. Svensson發現，貪污嚴重國家都屬封閉經濟體（closed economies），「封閉」指標包括高關稅、非關稅障礙、社會主義體制、國家壟斷、黑市猖獗等[7]。

  4.Gray 與Kaufmann指出，發展中國家公務員薪水低，但官員裁量權大，課責薄弱，復以各類風險高，無失業保險，勞動市場不健全，使貪污誘因提高。

  5.彭立忠、張裕衢將貪污成因歸納為三類：

  (1)機會條件：指國家透過法規制度，介入資源分配管制，使公務員裁量權擴大，產生貪腐機會；

(2)動機條件：薪資待遇低以及因「社會順從」放棄自己立場，選擇與同僚一起貪污，或因根本漠視法律，故發生收賄行為；

(3)低風險條件：當貪污犯評估被起訴機率低，或認為遭受刑罰不重時，就會有「不貪，白不貪」的動機。

六、肅貪制度之檢討[8]

  (一)「中央廉政會報」、「政風督導會報」功能不彰：前者實際召開次數少且流於形式；後者係依行政命令設置，無正式法律地位；且組織成員無民間學者、社會公正人士、民意代表等其他人士參與，政風督導功效大打折扣。

  (二)肅貪組織層級較低：香港、新加坡成功肅貪重要原因，其肅貪組織皆獨立專責，直接向最高行政首長負責，地位崇高、立場超然，有充裕經費及雄厚人力制訂肅貪政策並執行，此狀況在我國成立廉政署後或有改善。

  (三)政風人員不易蒐證：政風人員詢問、稽核、調卷及查察時，因不具司法警察權，如不配合除依規定得處行政罰外，不得逕行向檢察官聲請搜索票、拘票後執行搜索、拘提等強制處分，造成蒐證上的困難度。

 (四)事權不統一：過去廉政工作，由分散不同機關依權責分工辦理，缺乏團隊整合，事倍功半。法務部參考香港及新加坡貪污調查局成功經驗，在法務部設立廉政署，以齊一工作目標，發揮以臂使指、統一事權之效。

  (五)宣導不足：肅貪組織應重視防貪、反貪、肅貪觀念宣導，整合各機關資源，由專責機構推行宣導方案，重視與民眾之溝通，建立良好互動關係，並多利用大眾傳播媒體與學校教育以生動活潑之方式廣為宣傳。

  (六)防貪工作不夠澈底：肅貪工作，貪污發生前之預防實重於事後之調查懲處，   前者為積極措施，後者為消極、不得已的方法，但我國肅貪工作多偏重於貪污行為發生後之調查，在防貪工作尚未能積極推動，此乃本末倒置之舉。

 (七)法律規定過於嚴酷：貪瀆案件判決有罪比率不超過五成，除蒐證、蒞庭、上訴等問題，不少法官及檢察官反映貪污罪刑度過高（最高為無期徒刑，最低為五年以上有期徒刑），法官採證嚴格，致定罪率低落。

 (八)行政績效有待提升：「紅包文化」就是要「花錢買效率」，肅貪要與行政革新結合，提升行政效率。對於需要特殊快速服務民眾，不妨酌收費用，建立「要求特殊服務使用者付費」的觀念[9]，以消弭檯面下的「紅包文化」。

  (九)對檢舉人保密程度不嚴謹：少數檢舉人的身份因有關機關疏忽而曝光，使許多有心檢舉的人因此裹足不前，或改以匿名、冒名的方式檢舉貪瀆案件，造成檢調單位後續查證上的困難，故保護檢舉人制度有待加強。

七、抗制貪污犯罪對策[10]【口訣：立法→行政→司法】

立法層面：【口訣：廉政陽光檢舉法令】

設置專責廉政機構，建立陽光法案（廉政陽光）：

強化推動廉政工作，建立透明化、公開化法案，擴大全民監督機制，以有效防制職務犯罪。

具體策略：如法務部設立「廉政署」。

獎勵檢舉貪污不法，加強檢舉之人身安全(檢舉)：依貪污治罪條例及其相關之  規定，給予檢舉人相當之獎金及賦予絕對保護檢舉人之安全與保密工作，使全民能發揮道德勇氣，勇於揭發不法之職務犯罪情事。

健全完整法令制度(法令)：強化法紀觀念，修正調整不合時宜法令規章，結合機關業務現況確實檢討修正，使公務員對職務相關法律與命令深入瞭解，養成依法行政觀念，進而防止不法情事。

行政層面：【口訣政風宣導稽核流程】

強化政風單位功能，厲行行政肅貪決心：政風職務犯罪有高度隱密性，如能強化機關內政風單位之效能，在生活違常人員有犯罪跡象前或作業違常程序發生前即洞燭機先，予以行政處分，制止公務員發生與職務上相關不法情事。

加強法令宣導，提升公務員廉潔意識：宣導僅嚴刑峻罰不足以防止職務犯罪，必須由「個人恥感」著手，建立廉能觀念啟發其道德感，強化其對職務的尊重，以減少職務犯罪之發生。

發揮稽核小組功能，落實職務輪調制度：稽核加強稽核人員對易生弊端業務之查察，制定作業各階段執行與防弊作為，全程監督營繕工程與採購；對該業務人員採輪調制度，針對不同業務訂定職期，以防犯罪。

建立公開透明行政流程：流程增加政府行政透明度，建立公開客觀監督機制，改善機關風氣，如為因應公共工程貪瀆日益增加趨勢，採購、招標、評選、決標程序的透明化十分重要。

司法層面：【口訣：追訴→定罪→制裁】

強化刑事司法單位追訴能力：職務犯罪因具專業性、隱密性，司法單位應突破傳統蒐證程序障礙，強化偵辦職務犯罪之技巧，加強追查不法情事始末，並提高起訴率。

提高職務貪污案件之司法定罪率：定罪我國司法採證原則向來採「直接證據主義」，導致定罪率偏低，可參考國外「不明財產認定原則」及「舉證責任轉換」等推定貪污條款，藉明確間接證據來處罰職務貪污犯罪，將可收更大效果。

加強對行賄者制裁，以消除行賄現象：制裁收賄與行賄互為因果，形成密切關係，如欲肅清職務犯罪，必須消除民眾行賄機會與動機，方可減少公務員違背職務之不法行為。