陳逸飛老師警察監所學堂部落格

*賭博罪除罪化與博奕專區之探討*[1]

 一、賭博之意義：我國刑法第266條規定：「在公共場所或公眾得出入之場所賭博財物者，為賭博罪。」賭博是一種為了贏得金錢或財物，透過撲克牌、骰子、任何機器或非機器裝置、電子設備等手段，利用機率的方式所為的一種比賽行為。

 二、賭博類型:

 (一)彩券賭博：如六合彩、大家樂、樂透彩等政府或機構發行之彩券。

 (二)電動玩具賭博：如過去的電動玩具、柏青哥等，現在如網咖的線上遊戲。

 (三)職業棒球賭博：臺灣每年均有職棒比賽，促使職棒迷賭博熱絡。

 (四)證券交易哈達賭博：由莊家與賭客對賭上市股票之漲跌，或加權股價指數隔日之漲跌來進行賭博。

 三、犯罪化之立論依據:

 (一)破壞善良風俗:刑法將其列在保護社會善良風俗之用意至為明顯，因為賭博嚴重違反社會的善良風俗，導致社會風氣敗壞。

   (二)敗壞個人品格:多數民眾認為賭博會導致品德敗壞、不務正業、揮霍無度，沉溺賭場，不但對社會毫無貢獻，也失去提供社會生產力的價值。

(三)侵害社會秩序與安全：社會常發現賭博輸錢者作奸犯科，以求再度賭博而有機會翻身，然實際上常是事與願違。不僅如此，所造成的犯罪行為不僅觸法，甚至也造成家人的不諒解與關係破碎，因而得不償失。因此，保守派的支持者認為賭博應該犯罪化。

(四)嚴重破壞生態與生活：反對者也認為，開放賭場經營，意謂著大量建設、大量人潮，亦代表大量破壞和污染，使生態、美景將一去不復返。

四、賭博除罪化之立論依據:

(一)基於自由意志的角度：個人有自由意志選擇自己行為，即使賭博，只要不侵犯他人自由，應被接受與尊重。若因此侵害他人生活、身體或財產，國家可動用相關法令追訴、判刑，故不用過於防範犯罪而將賭博犯罪化。

(二)就寬鬆刑事政策的立場觀之：基於刑罰謙抑思想，賭博不至於罪重到應以刑法方式來懲罰，否則將造成刑罰肥大症，不符刑罰經濟原則。故賭博可用行政罰或民事案件處理，以減輕刑事司法系統負擔。

(三)禁賭與政府的政策自相矛盾：從早年政府發售愛國獎券到近年公益彩券、運動彩券等，無論基於公益或開闢財源，皆是政府帶頭經營賭博事業，然而卻禁止民間賭博，形成不合理現象。

(四)帶動觀光與就業機會：支持者認為，觀光賭場可引進大量觀光客，創造就業機會，提昇基礎建設，使觀光升級。

五、各國成立博奕專區之案例[2]

  (一)澳門

    1.澳門在150年前就盛行番攤與牌九，20世紀西方博彩傳入，形成多元博彩。澳門初期也將賭博列為非法，但為解決貿易衰落、收入拮据，進而實行公

     開招商設賭，向賭場徵收「賭餉」（賭稅），以增加國庫收入。

2.1847年，澳門宣告賭博合法化。1930年代後，澳門博彩業改由政府與娛樂公司簽約，向政府繳納博彩稅。1962年以霍英東、何鴻燊、葉漢及葉德

  利為首的澳門旅遊娛樂有限公司(Sociedadede Turismoe iversoesde Macau，STDM)，取得專營權，澳門博彩業進入新階段。

3.博彩業為澳門最重要經濟資源，博彩稅2012年已逾1,140億澳門元。惟賭場雖帶來就業與稅收，也衍生色情、暴力、毒品與經濟犯罪等問題，當地

  民眾對賭場愛恨交織，社會對賭場整體觀感仍趨於負面。

    4.依顧問公司PricewaterhouseCoopers研究，澳門開放賭場經營原因如下：(1)  強化澳門觀光產業之發展(2)提供新的就業機會(3)運用澳門接近中國大陸的優勢(4)從市場競爭與發展中獲得利益(5)槓桿運用澳門為中國唯一合法賭場的地位。

   (二)新加坡

    1.新加坡1998年亞洲金融風暴後，經濟連續4年負成長，失業率居高不下。政府於2004年解除賭博禁令，惟強調政策重點不是賭場，是綜合休閒度假

     中心（Integrated Resort, IR）[3]。藉此創造就業機會及觀光商機，博奕產業的確為新加坡帶來豐厚收入，但對社會的衝擊亦相當大。

2.新加坡禁止當地人涉足賭場，公民進入賭場，每天收入場費100新元，並強勢主導發展博奕。兩家IR為新加坡創造至少3.5萬個就業機會，同時

  帶來13.8億美元稅收（約臺幣419億元），GDP由2009年2.1%昇至18.1%。政府仍積極以政策降低賭場對民眾之衝擊，社會仍擔憂各種後遺症產生。

  (三)拉斯維加斯

    1.30年代美國經濟大蕭條，位處沙漠地帶的內華達州瀕臨破產，為度過危機，創造就業機會，該達州議會於1931年通過「賭博合法化議案」，使拉斯維加斯成為賭城。

2.開放賭博後，各類犯罪問題不斷湧現，很長一段時期拉斯維加斯的主要賭場與商業活動被黑手黨控制，直至60 年代霍華德休斯從黑手黨手中收購賭場及資產，使拉斯維加斯擺脫黑手黨操控。

    3.嚴謹的博奕管理，是造就低犯罪率重要因素，內華達州有獨立的博奕管理局與委員會，一個執法，一個立法，配合嚴格經營管理規範，賭業公會嚴格自律，對投資人嚴格審查，使雖有賭城之名，但犯罪率較其他區低。

六、我國有條件開放博奕專區之相關政策[4]

  (一)法源依據:

 1.根據2009年1月三讀修正通過的「離島建設條例」規定:「開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣(市)投票權人總數二分之一以上之限制。」

2.依據離島建設條例第10條之2規定：

(1)開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。

　(2)有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博奕特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。

  (3)依前項法律特許經營觀光賭場及從事博奕活動者，不適用刑法賭博罪章之規定。

 (二)觀光博奕與犯罪的關聯性

  1.研究結果通會隨研究者及委託研究單位立場不同，呈現不同結果。犯罪問題究竟是觀光人口增加而使犯罪提升，抑或合法賭場本身吸引更多犯罪，至今無明確答案。

2.犯罪是個人生理、心理與社會環境交互影響造成，觀光博奕與犯罪並無一定相關性存在，其中仍有許多變項參雜其中，或交互產生影響，無法以單一的因果關係定論。

(三)觀光博奕對治安影響

  1.觀光博奕與犯罪關聯尚無定論，但國外經驗及臺灣地區民眾認知調查發現，普遍認為觀光博奕事業會帶來社會風氣敗壞或犯罪等問題。

  2.民眾最關心的不是傳統犯罪，而是幫派組織滲透控制、金權掛勾、貪污腐敗與賭場管理、非法洗錢乃至於恐怖攻擊等。

  3.美國較擔憂恐怖攻擊事件，特別是著名的旅遊都市及景點；澳門較特殊的博彩治安問題，是「疊碼仔」制度衍生的討債糾紛及黑幫問題；新加坡則是憂心嗜賭、破碎家庭、對國家聲譽及社會價值衝擊等社會效應。

具體作法:2009年6月初行政院決議成立推動觀光博奕工作小組，籌組跨部會的「博奕諮詢委員會」，並儘速提出「博奕管理法」專法。配合法案包括「大型綜合休閒國際觀光渡假區管理條例」及「博奕產業管理辦法」，並計畫在交通部下成立「博奕管理局」統籌辦理相關業務。

七、設置觀光博奕治安對策與建議[5]

 (一)加強觀光博奕治安研究監控

   1.成立專責研究監控單位，負責觀光博奕事業治安及相關政策的分析、評估及擬定。

     2.觀光博奕設置後，應針地區治安、犯罪現象、風氣影響等問題，進行長期檢視，嚴密監控，以尋求回應改善作為，以提供警政安全部門參考。

     3.成立外部監督機構，針對政府觀光博奕事業治安及相關政策進行監督。

(二)積極參與設置觀光博奕規劃

1.警察機關應主動參與設置觀光博奕事業會議，提供治安相關建議，並爭取納入相關管理規則中，或表達排除設置觀光賭場的可能。

2.若評估可行，則應針對犯罪防制的立場，表達賭場建築形式、週遭燈光亮度、街道重新規劃等設計，應要求符合情境犯罪預防理念。

3.建議設置區位選擇，應以獨立性、封閉性、阻隔性，對社會產生隔絕的效果，且警力能迅速到達。

(三)強化治安維護與軟硬體投資

1.增加警力配置，並成立「賭場專責調查」單位，專責處理與賭場相關犯罪事務，並與他國警察部門合作，交換賭場相關犯罪活動情資。

2.每年提撥固定經費充實警政預算，藉以支援警察繁重勤業務，確保警察服務品質不致下滑，並持續保有優勢的執勤警力、裝備。

    3.強化警察執法能力，使用高科技或先進裝備，教育員警賭場管理相關知識及外語能力，推動觀光警察證照制，成立空中警察隊以迅速打擊不法。

    4.嚴格入境人口管制追縱，針對有黑道背景、組織犯罪前科者，加強監控作為、各關口應裝置即時監控系統、海岸地區加強警力巡邏及廣設海岸

     監視系統、並與澎湖入境有關關口通報聯繫。

    5.強化海域巡防，嚴格入關船筏檢查，防止走私偷渡，確實作到賭場所在地理隔絕性。

    6.加強組織犯罪、強盜搶奪、性侵害、殺人罪之防制，降低民眾對賭場治安恐懼，並打擊黑幫行動，以控制毒品、地下錢莊、色情等犯罪滋生。

    7.介入娼妓合法管理，減少黑幫組織控制剝削，並有效降低性病感染。

    8.加強賭場周邊交通維護，除違規車輛及酒駕取締，假日及重點時段，針對於賭場內外場所及周邊道路實施臨檢查察專案勤務，確保地區治安。

    9.凝聚民眾社區生命共同體意識，增設保全（監視器、私人警衛 ）設施與社區巡守隊，透過警民共治維護社區安全。

   10.加強反恐安全措施，以預防恐怖攻擊。

  (四)嚴密賭場內部管理監控機制

   1.成立專責「賭場監督管制單位」：透過嚴格的管制來確保賭場免於罪犯的影響，以及讓各種非法活動受到控制。

2.訂定規範以保障賭博的娛樂性及公正性：要求運作明朗化，以避免組織犯罪等黑道勢力介入。

3.賭客禁止規範：規定18歲以下青少年、領取社會救助金者、破產者、信用不佳者、處於酒醉或吸毒狀態者將不得進入賭場或擔任員工。

4.適度介入賭場管理：如安全人員的配置、安全監控系統設置、客源選擇等，並納入法律規範，同時要求觀光賭場建立自我防禦系統，並與警方

      密切聯繫，共同預防、處理發生在賭場內的治安事件。

    5.以治安維護立場，賭場應定期提供每日入場人員名冊與監視錄影紀錄至警察機關備查。

   (五)結合社福機構處理病態賭博

    1.成立跨部會的整合網絡來處理問題賭徒。

    2.加強教育民眾對問題賭博之認知。

    3.設立社區層級輔導與支持服務機構，提供強迫性賭徒之專業醫療處遇。

    4.對本國人進出賭場予以設限，包括排除制度、禁止擴張信用等措施。

    5.禁止所有本國的大眾傳播媒體刊載任何有關賭場的廣告。

   (六)落實觀光警政維護旅遊安全

    1.推動觀光警政，成立「警察局旅遊安全服務中心」及「旅遊安全服務（申訴）熱線」。

2.成立「觀光警察隊」、設置「觀光警察機動服務站」、建置「旅遊安全服務網站」，推動「旅遊安全服務專業教育訓練」。

    3.整合產官學資源，建立旅遊安全服務夥伴關係，召開「旅遊安全服務協  調會報」，以建構「旅遊安全整體服務網絡」為目標。

4.整合旅遊產官學資源，建立「旅遊安全服務夥伴關係與策略聯盟」，擴大並充實「旅遊安全服務中心」單一窗口功能，形成旅遊安全服務平臺。

    5.成立「重大旅遊事故危機處理小組」，實施「旅遊安全服務環境評鑑」

，獎勵績優旅遊業者，全面提升旅遊安全與服務品質及博奕觀光形象。

   (七)因應大陸來臺觀光安全管理

    1.整合預警情報資源，即時研擬可能危害對策。

    2.加強入島（境）管理，防範各種不法危害發生。

    3.檢討「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法」，規定旅行業及導遊人員發現不法，應負舉發之責外，應獎勵建立自檢系統，以落實監管。

4.優先強化員警、旅遊業者國家保防教育，進而推展居民國家保防觀念。

 (八)建構反恐機制確保島嶼安全

1.加強反恐任務情蒐及與他國（博奕經營集團）情報合作。

2.建立預警系統。

3.在觀光博奕地區成立規劃與指揮機構組織，與中央反恐機構密切配合。